Território

Vinício Carrilho Martinez (Dr.)[1]

            Áreas ocupadas na Amazônia e controladas por forças paramilitares internacionais, sob a roupagem de uma ONG, indicam ou não perda evidente de soberania nacional? Segundo o general Luiz Gonzaga Schroeder Lessa já se configura um verdadeiro Estado Paralelo:

Segundo o general Lessa, só na região da Amazônia, já existem mais de 100 mil ONGs. A maioria não é fiscalizada e atua livremente na região. Especialista em assuntos da Amazônia desde que entrou para a reserva, em 2001, o general Lessa já esteve à frente do Comando Militar da Amazônia, do Comando Militar do Leste e foi presidente do Clube Militar[2].

Território é um dos elementos essenciais, de fundação e que asseguram a existência do Estado. Não há Estado sem território. O território é a base material, mas também fortalece a identificação geográfica, como base geográfica do poder, e ainda é um marco simbólico: “o solo sagrado da pátria”. Na concepção política do território destacam-se questões relativas à geopolítica, à esfera política em que a soberania do Estado é definida sobre seu território. Maquiavel é um marco nesta dimensão, uma vez que delimitou a passagem histórica do Estado-Cidade ao Estado Nacional.

            Pode-se dizer, inicialmente que oterritório, do latim territorium, serve de limite a sua jurisdição e é “o país propriamente dito” e que, no Brasil, ainda recebe a cautela do Código Penal[3](Neto, 2009, p. 58). Compreende: solo, subsolo, ilhas marítimas, ilhas fluviais e lacustres, plataforma continental, mar territorial, espaço aéreo e mares interiores (Friede, 2010, p.56).

Território é a delimitação da ação soberana do Estado (Dallari, 2000). Definindo-se como geopolítica, território é onde o Estado executa o Poder Político e exercita a soberania. Sinteticamente, são componentes do território:

• Mar territorial
• Terra firme – com as águas recorrentes
• Subsolo
• Plataforma continental
• Espaço aéreo

Mar territorial são as águas que banham a terra firme, as costas do território do Estado. é uma zona contígua ou adjacente variável, de 12 a 200 milhas. Na doutrina defensiva, nos séculos XVIII e XIX, media-se o mar territorial pelo alcance das peças de artilharia: ub vis, ibi ius. Atualmente, com a Declaração de Montevidéu (Primeira Conferência Latino-Americana sobre Direito Marítimo), de 1970, a fixação brasileira em 200 milhas baseia-se na necessidade da segurança nacional, a repressão ao contrabando, o controle da navegação estrangeira. De acordo com a Conferência sobre o Direito do Mar (1958) definiu-se que a soberania do Estado alcança “uma zona de mar adjacente às suas costas, designada sob o nome de mar territorial”. O Brasil aderiu a esta política de soberania nacional, ressalvado o direito de passagem inocente, como simples transito sem motivações pesqueiras ou militares. Durante muito tempo a codificação sobre o uso dos mares foi apenas costumeira. Só em 1958 é que ganhou novo regime jurídico:

1. Convenção sobre o mar territorial e a zona contígua.
2. Convenção sobre o alto mar.
3. Convenção sobre pesca e conservação dos recursos vivos do alto mar.
4. Convenção sobre a plataforma continental.

A questão é que o mar não seria mais visto apenas como rota de navegação, mas sobretudo pelo fator econômico. Antes mesmo da grande Convenção de 1982, já se criticava a ideia do mar como res communis (pois não haveria qualquer elemento condominial); melhor seria tratar o mar como res nullius (insuscetível de apropriação e sobre o qual os Estados têm responsabilidades determinadas). Tentava-se a transposição de preceitos do direito civil. Porém, desde 1982, ganhou força a convicção de que se trata de res communis. A Convenção das Nações Unidas sobre o direito do mar entrou em vigor em 1994, mas o Brasil já havia aderido (Lei n. 8.617/93), reduzindo-se a largura do mar territorial a 12 milhas e adotando o conceito de zona econômica exclusiva (180 milhas restantes).            

O artigo 7, § 1º da Convenção de 1982 trata das águas interiores – uma ficção jurídica porque carecem de interesse internacional, como baías e outras áreas situadas aquém da linha de base (assumem a natureza de águas internas). O Estado lhe exerce soberania ilimitada; não há direito de passagem inocente. Se há navios de guerra estrangeiros em seus portos, ao Estado costeiro resta a imunidade da jurisdição cabível ao estrangeiro. Esta noção não se aplica aos navios mercantes, apenas a praxe de não-interferência.

O subsolo e a plataforma continental – vide a extração do Pré-Sal – são indicadores do território porque há uma definição tridimensional da soberania. Quanto ao subsolo, considerava-se que “o vértice se acha no centro da Terra”. A plataforma continental é uma extensão da massa terrestre. Em 1951, a Comissão de Direito Internacional definiu-a como o leito do mar e o subsolo das regiões submarinas contíguas às costas, mas situadas fora da zona do mar territorial, até uma profundidade de 200 metros (Rezek, 2011). São aplicados os Princípios da Liberdade e da Inapropriabilidade. Na definição do espaço aéreo a soberania do Estado alcança a altitude necessária à sua defesa e proteção. Na Conferência de Chicago (1944) definiu-se a liberdade de voo ou trânsito inofensivo de aeronaves civis, exceto sobre áreas militarizadas. O espaço cósmico, desde a Comissão para o Uso Pacífico do Espaço Extra-atmosférico (1958 e 1961) é limitado pelo Princípio da Inapropriabilidade. Em 1967 a ONU interditou a colocação de armas de destruição em massa. A política estadunidense de Ronald Reagan, denominada de Guerra nas Estrelas, além de afrontar o dispositivo da ONU, ofendia a soberania de todos os Estados. As exceções ao poder de império do Estado são a extraterritorialidade (a exemplo dos navios de guerra) e a imunidade dos agentes diplomáticos. A definição de Navio data da Convenção de 1982 e exige que a embarcação tenha sempre um nome, porto de matrícula, determinada tonelagem e nacionalidade (bandeira nacional). São de dois tipos básicos: navios mercantes (geralmente particulares); navios de guerra (pertencentes às forças armadas de um Estado, com armamentos, oficiais identificados e com tripulação submetida à disciplina militar). Gozam de imunidades em portos ou mares estrangeiros.

            De acordo com a concepção jurídica do território, incluindo-se Jellinek (2000), é clara a afirmativa de que não há Estado sem território, como base física e permanente do poder. Em sua demonstração histórica evolutiva, a teoria do território-patrimônio não distinguia o direito público do direito privado (direito das coisas). Define-se claramente como teoria patrimonial, em que não se separava nitidamente imperium e dominium e assim o território era tido como coisa do Estado. O território era considerado propriedade dos senhores feudais e depois passou a ser propriedade do Estado. A tese do dominium define o território como propriedade do Estado; já o imperium conserva o caráter essencialmente político da soberania sobre o território. A teoria do território-objeto define o território como direito real de caráter público – um direito especial, eminente, soberano. Em sua exterioridade, o território é objeto frente ao Estado, parte do direito de propriedade, mas agora definido como direito de propriedade do Estado. O Estado pode utilizar o território para atender os fins designados politicamente, ao mesmo tempo em que se exclui toda ação estrangeira (tal qual a concepção do direito de propriedade). Atribui-se, no entanto, um poder jurídico exclusivo do Estado sobre seu território[4]. Seguindo-se a teoria do território-espaço ficou clara a distinção requerida entre propriedade e território, pois o território não é uma extensão material e sim parte da essência do Estado. O poder do Estado não é um poder exercido sobre o território, como coisa, propriedade (dominium), mas sim poder no território (imperium). O território é “o palco da soberania estatal”. Em resumo:

Como a autoridade do Estado com respeito ao território é de teor pessoal, não havendo aqui que falar de dominium, poder sobre coisas, senão de imperium, poder sobre pessoas, o poder do Estado de obrigar as pessoas no território se faz de maneira exclusiva, se se trata de Estado soberano e unitário; ou, na hipótese federativa, de Estado composto, em colaboração com o Estado soberano, ao qual se acha sujeito o Estado-membro, conforme adverte Jellinek (Bonavides, 2012, p. 111).

            Trata-se de um poder exercido sobre pessoas e não sobre coisas e/ou propriedades, como parte do ser e da pessoa jurídica do Estado (Malberg, 2001). Contudo, algumas controvérsias perduram, como o condominium que se formou no Sudão Anglo-Egípcio, como protetorado britânico do século XIX e com exercício conjunto da soberania entre Egito e Grã-Bretanha, formando-se o território que hoje é o Egito, a Líbia e o Sudão, até 1956, quando se deu a separação dos territórios. Por fim, a teoria do território-competência, na Escola de Viena, com Kelsen (1998), tem no território “um elemento determinante da validez da norma”; uma espécie de “diocese do poder estatal”, em que o território é definido como âmbito de validação da norma, como “delimitação espacial da validez das normas jurídicas”. A soberania estatal sobre os territórios, atualmente, é limitada pelos valores e interesses globais, a exemplo do patrimônio cultural, histórico e natural[5].

            A aquisição do território do Acre pelo Brasil, da Bolívia, marcou a tentativa de se colocar fim aos conflitos armados na região. Em 1903 foi assinado um tratado em Petrópolis, mediante uma indenização de dois milhões de libras esterlinas – além de pequenas concessões territoriais no Mato Grosso –, concedendo-se o território ao Brasil. Além disso, o país se comprometeu a construir a famosa ferrovia Madeira-Mamoré. A compra do Alaska da Rússia, na segunda metade do século XIX (1867), pelos EUA, em tentativa de resolver graves problemas econômicos, revelou-se perturbador, porque  descobriu-se que o território é rico em jazidas de petróleo. Hoje em dia, porém, esse tipo de aquisição territorial não seria tão facilmente proclamada, uma vez que impõe clara perda de domínio territorial (a não ser pelo exemplo de Porto Rico).

A proteção internacional do meio ambiente, evolução e princípios

            A normatização jurídica específica sobre o tema ambiental deve-se à sobrecarga da interdependência. A ação ou omissão estatal ocasiona reflexos majorados a ambientes de outros Estados e sobre sua própria população. Assim, o planejamento comum teria um ganho global. Essa normatização configura o aprimoramento dos direitos humanos de terceira geração: meio ambiente saudável. As normas ambientais são de caráter instrutivo-comportamental, mais do que impositivas de obrigações de resultado (soft law).    Algumas disposições remontam ao século XIX, com claro sentido preservacionista da fauna, da flora e dos rios. Nos anos de 1950, ainda como direito esparso, a preocupação já estava dirigida à crescente poluição da indústria química e aos dejetos nucleares.        

Em 1972 celebrou-se a grande Conferência das Nações Unidas sobre o meio ambiente (Estocolmo). Disto resultaram dezenas de Resoluções e Recomendações, incidindo na Declaração de princípios norteadores de convicções comuns dos Estados participantes. A Convenção relativa à proteção do patrimônio mundial, cultural e natural (1972) é o primeiro documento que proclama o Direito da Humanidade. Tem por objeto a proteção de bens jurídicos que pertencem à Humanidade. Os Estados soberanos em que esses bens se encontram são meros administradores fiduciários. O patrimônio cultural e natural (artigos 1 e 2) é protegido como integrante da biosfera, como valores criados pelo homem ou porque sejam inerentes à natureza:

Artigo 1(Patrimônio Cultural)

- MONUMENTOS: obras arquitetônicas universais, estruturas de natureza arqueológica, cavernas, inscrições.

- CONJUNTOS: grupos de construção isolados ou reunidos.

- LUGARES NOTÁVEIS: “obras do homem ou obras conjugadas do homem e da natureza”; inclusive lugares arqueológicos.

Artigo 2(Patrimônio Natural)

- “Monumentos naturais constituídos por formações físicas e biológicas”.

- Formações fisiológicas e fisiográficas: hábitat de refúgio para espécies animais e vegetais ameaçadas de extinção.

- LUGARES NOTÁVEIS NATURAIS: de valor excepcional para a ciência ou beleza natural.

De todo modo, são resguardados por sua importância científica, natural, cultural, estética. De sua definição, não constam as obras de arte não-monumentais, como livros, partituras e obras de arte representativos do espírito humano. Por outro lado, é óbvio que o conteúdo do Museu do Louvre pertence ao imenso acervo da cultura mundial. A conservação dos originais é, pois, exigência da memória humana, por constituírem valor único e insubstituível. Porém, a conservação de obras raras depositadas em museus e bibliotecas ainda espera a revisão da própria Convenção – quando se entender realmente fazerem parte do patrimônio mundial (artigo 8 – Comitê Intergovernamental). Em suma, constituem um interesse mundial excepcional.

Rio 92

            Na Conferência apelidada de Rio92 estava posto o binômio que preconizava a conjugação do desenvolvimento com preservação. Em 1992, no Rio de Janeiro, concluiu-se a Conferência das Nações Unidas sobre meio ambiente e desenvolvimento. Do que resultaram duas Convenções (mudanças climáticas; diversidade biológica) e duas Declarações (florestas; uma geral) e um grande planejamento de ação global (Agenda 21). Cinco anos mais tarde, a própria ONU reconheceria e deplorou o atraso na implantação da Agenda 21. Contudo, as atenções se voltavam para o desenvolvimento sustentável: aquele que busca o desenvolvimento, mas sem sacrificar seu próprio cenário. Definiram-se os tópicos centrais do desenvolvimento preservacionista – e este seria o papel esperado do Estado, a quem cumpre a responsabilidade da preservação ambiental. Entendendo-se o território como ambiente.

            No Rio de Janeiro se objetivaram os direitos das gerações futuras, fixando-se como deveres – os seguintes princípios: prevenção[6]; precaução[7]; cooperação internacional. A Convenção sobre a Diversidade Biológica (1992) regulou a preservação da biosfera, a harmonia e o equilíbrio ambiental. Aplica-se, no plano internacional, o Princípio da Solidariedade entre todos os povos e destes com as gerações futuras. Trata-se da preservação da qualidade de vida, no presente e para o futuro. O objetivo de curto prazo era superar os níveis de degradação ambiental da época. Em 2005, 1350 cientistas de 95 países publicaram um relatório perturbador:

- um bilhão de pessoas não tinham acesso à água potável e três bilhões não tinham saneamento;

- entre 10% e 30% das espécies de anfíbios, aves e mamíferos estão ameaçados de extinção;

- entre 20% e 35% dos recifes e manguezais já tinham sido destruídos.

A Comissão Mundial para o Desenvolvimento Econômico (ONU-1987) definiu o desenvolvimento sustentável como um direito das futuras gerações, com base em dois conceitos:

1. NECESSIDADES: prioridade ao atendimento dos pobres do mundo todo.
2. LIMITAÇÕES: impostas pela tecnologia ou organização social à exploração dos recursos naturais.

Os mercados não podem mais regular o desenvolvimento sustentável. Em 2007, o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (GEO4) indicou que a privatização dos recursos naturais e dos serviços públicos é o pior caminho a seguir. Cabe, pois, ao Concerto Universal das Nações (a partir do Estado-Nação) cuidar dos direitos das futuras gerações. Isto remete à Conferência sobre o Meio Ambiente Humano (Estocolmo, 1972). A partir da experiência do Rio de Janeiro (1992) foi aprovada uma Convenção Climática (1994). O foco central era a biodiversidade: “fundamento biológico da diferença”. A Humanidade se fortificaria com a preservação das diferenças culturais e naturais, assim como se empobrece com a desigualdade social. Nenhuma espécie de ser vivo ou genoma pode ser monopólio de ninguém – é o legado da Humanidade. Porém, nos EUA e na Europa, as patentes de organismos biológicos alterados geneticamente são regulares, especialmente para espécies transgênicas. Aqui, dever-se-ia aplicar o Princípio da Precaução com a inversão do ônus da prova, porque os agentes econômicos é que devem provar a inocuidade dos experimentos genéticos.

Em 1998, no Japão, aprovou-se o chamado Protocolo de Kyoto, acerca da redução percentual e variável conforme as regiões e os níveis de desenvolvimento, sobre a emissão de gases poluentes – entrando em vigor em 2005. Em 2007, em Bali (Indonésia), realizou-se a 13ª Conferência do Clima, como preparativo da renovação dos intentos protocolados em Kyoto (metas fixadas para 2013). Na década de 1990, o neoliberalismo dava a tônica e a Convenção de 1992 não foi adiante no enfrentamento dos valores econômicos estipulados pelas grandes corporações internacionais. Essas empresas, as que mais degradam o meio ambiente, não foram sancionadas por seus Estados e nem pelo direito internacional.

A Convenção sobre o Direito do Mar (1982) afirmou direitos fundamentais da Humanidade sobre mares e oceanos. Trata-se da exploração e do aproveitamento dos recursos dos fundos marinhos e subsolos – para além dos limites da jurisdição do Estado-Nação. Incorporou-se o Princípio da Conservação Comum ao Meio Marinho. Para alguns, trata-se da afirmação dos direitos humanos de 4ª Geração: 1ª Geração = direitos civis e de cidadania; 2ª Geração = direitos econômicos, sociais e culturais; 3ª Geração = Direito dos Povos – direito internacional; 4ª Geração = direitos fundamentais da Humanidade. É o documento mais longo da história do direito internacional. O artigo 136 trata como patrimônio universal o leito do mar, os fundos marinhos e o subsolo – além dos limites da soberania. Denomina-se a “Área”.

Domínio Público Internacional

            São os espaços em que a sua utilização suscita o interesse de muitos Estados ou de toda a comunidade internacional. Cuida-se aqui do mar, dos rios internacionais, do espaço aéreo, do espaço extra-atmosférico e do ambiente antártico. Pelo escasso interesse econômico suscitado, o Polo Norte não recebeu tratamento jurídico extensivo. Ao contrário do Polo Sul, ali não há massa terrestre – apenas água congelada. Normalmente é visto mais como uma rota aérea alternativa (Europa-extremo oriente). É visto como espaço de livre-trânsito, equiparado ao alto mar. A chamada Teoria dos Setores, sempre por atos unilaterais (não-questionados), e incorporando-se o Princípio da Contiguidade, serviu para se invocar o domínio das ilhas próximas à área (800 km do ponto de convergência): do litoral norte do Canadá, da Dinamarca, da Noruega e da Rússia. A ANTÁRTICA, por sua vez, é uma gigantesca ilha coberta de gelo. As pretensões nacionais de domínio também foram se acentuando, com base em quatro teorias:

1. TEORIA DOS SETORES: o continente seria dividido em inúmeras fatias triangulares (com maior proximidade o Chile e a Austrália; mas igualmente o Paquistão e até a Islândia).
2. TEORIA DA DESCOBERTA: Grã-Bretanha e Dinamarca por sua tradição marítima exploratória.
3. TEORIA DO CONTROLE: aplicar-se-ia ao litoral antártico (EUA).
4. TEORIA DA CONTINUIDADE DA MASSA GEOLÓGICA: Argentina.

O Tratado da Antártica (1959) recebeu a adesão brasileira em 1975 – hoje são 45 países participantes. O regime jurídico do tratado expõe a não-militarização da região, mas não trata da renúncia e nem do reconhecimento do domínio de qualquer das partes envolvidas. Proibiu-se as manobras militares, qualquer tipo de fortificação ou o lançamento de resíduos radioativos. A Antártica deve ser usada para fins pacíficos, pesquisas e preservação de recursos biológicos (artigo 9, § 2º). Em 1991, o Protocolo de Madri preservava a Antártica contra toda forma de exploração mineral por 50 anos.

Bibliografia

BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. São Paulo : Malheiros, 2012.

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 21ª ed. São Paulo : Saraiva, 2000.

FRIEDE, Reis. Curso Ciência Política e Teoria Geral do Estado. Rio de Janeiro : Forense Universitária : 2010).

JELLINEK, Georg. Teoría General del Estado. México : Fondo de Cultura Económica, 2000.

KELSEN, Hans.Teoria Geral do Direito e do Estado. 3ª ed. São Paulo : Martins Fontes, 1998.

MALBERG, R. Carré de. Teoría general del Estado. 2ª reimpressão. México : Facultad de Derecho/UNAM : Fondo de Cultura Económica, 2001.

NETO, Alcimor Rocha (et al.). Curso de Teoria Geral do Estado. Rio de Janeiro : Campus Jurídico, 2009.

REZEK, Francisco. Direito Internacional Público: curso elementar. 13ª ed. São Paulo : Saraiva, 2011.